一
北京市長王安順日前在市委十一屆三次全會報(bào)告工作時明確提出，2014年重點(diǎn)任務(wù)中排在第一位的是“堅(jiān)決控制人口過快增長”，北京等大城市控制人口的理念早已有之，但將控制人口增長作為全年工作的首要任務(wù)，仍引起相當(dāng)大的波瀾。
北京實(shí)行人口數(shù)量控制，并非這兩年來才有的事。北京是全國所有城市中戶籍體系最封閉的城市，甚至不存在上海、廣州等城市的“積分入戶”政策。
教育部等四部委在2012年9月宣布允許隨遷子女在經(jīng)常居住地參加高考，到目前，北京成為目前唯一一個沒有公布開放“異地高考”時間表的城市。其間緣由，借由子女教育的瓶頸，倒逼在京外來人口回到原籍地，也是北京主政者的一層考慮。
二
北京嚴(yán)密的人口控制思路，雖然飽受爭議，但這種思路的確契合最高層在人口結(jié)構(gòu)上的“頂層設(shè)計(jì)”。
十八屆三中全會和此后的中央城鎮(zhèn)化工作會議透露的信息都很明確，要嚴(yán)格控制特大城市人口，京滬穗深等一線城市的人口數(shù)量調(diào)控將更趨嚴(yán)格，戶籍管制也會更難松動。
決策層關(guān)于限制大城市人口的政策取向，在坊間引發(fā)不少爭議。限制大城市的人口流入，有無必要性，有無可行性，成為輿論焦點(diǎn)。
三
贊成收緊大城市戶籍限制者，核心觀點(diǎn)清晰。
其一，人口過度集中于大城市，導(dǎo)致大城市的交通擁堵、環(huán)境污染、生活質(zhì)量下降，使大城市不堪重負(fù)。
其二，可能出現(xiàn)失業(yè)率增加，甚至有產(chǎn)生貧民窟的風(fēng)險，陷入一部分拉美國家和印度的陷阱，并直接影響社會穩(wěn)定。
其三，全國的人口和經(jīng)濟(jì)資源過度集中于一線城市，一線城市的房地產(chǎn)市場需求持續(xù)旺盛，房價無法得到控制。如印度的孟買，雖然經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平遠(yuǎn)遜于京、滬等中國城市，但孟買的房價甚至比京、滬還要更高。
其四，在中國這樣的大國，中西部地區(qū)發(fā)展仍有相當(dāng)廣闊的空間，中國城市化完全有更多的土地潛力可以在內(nèi)陸地區(qū)挖掘，人口的均衡分配有助于國土在整體上得到更有效率的開發(fā)。
四
反對前述論點(diǎn)的人，觀點(diǎn)同樣充分。
12月19日出版的《南方周末》，在《方舟評論》里發(fā)表評論員陳斌的評論《長珠三角容納一半中國人口又如何？》，旗幟鮮明地指出，“編制大城市人口總量控制的做法屢屢被市場打臉，但仍癡心不改。”
北京正是這種現(xiàn)象最典型的例子，2003年編制的北京城市總體規(guī)劃提出2020年北京市總?cè)丝谝?guī)模規(guī)劃控制在1800萬人左右，而在2010年“六普”時北京人口已接近2000萬，也就是說，北京提前10年突破了規(guī)劃的目標(biāo)。
在陳斌看來，“對大城市人口進(jìn)行總量控制，本是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代的做法?！币蚨?，反對大城市人口控制的最有力的理論觀點(diǎn)便是，大城市人口的增長本身就是市場的選擇，要尊重市場在資源配置中的“決定性作用”，就不應(yīng)當(dāng)對大城市人口增長橫加限制。
明確把中國城鎮(zhèn)化路徑之爭中的兩個派別分為“大城市派”和“中小城市派”。
社
評中這樣總結(jié)“大城市派”的觀點(diǎn)：實(shí)踐已經(jīng)證明，主要通過加快發(fā)展中小城市實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的思路并不成功。中小城市及城鎮(zhèn)致命的缺陷是經(jīng)濟(jì)效率偏低，不足以引
致產(chǎn)業(yè)集聚，難以形成產(chǎn)業(yè)配套能力和相應(yīng)的物流、金融、技術(shù)等服務(wù)條件。數(shù)據(jù)表明，傾斜小城鎮(zhèn)還會導(dǎo)致土地資源浪費(fèi)。因此，大城市才是“真方向”。
五
支
持“大城市化”論者，最典型的論據(jù)之一便是日本。東京人口近1300萬，超過日本全國人口的十分之一，東京都市圈人口近3700萬，相當(dāng)于日本全國人口的
三成。與之相較，中國聚居在京津唐、長三角、珠三角三個區(qū)域的人口總數(shù)，還不超過2億人，只占中國人口總量的不足20%。
也
有分析者指出，中國大城市中心區(qū)的實(shí)際人口密度和建筑密度也并不算太高。雖然總體而言中國特大城市的密度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于歐美國家，但卻和多數(shù)亞洲國家處于同一量
級，北京的城市核心區(qū)的密度還低于東京、首爾等城市的同等地段，但東京等城市并沒有那么突出的城市病。中國避免大城市的“城市病”，須更多從改善城市規(guī)劃
做起，如果中國城市都能按照合理的人口容量進(jìn)行規(guī)劃，完全可以在提高城市人口承載能力的同時改善人居環(huán)境。
六
對美國的情況，持不同觀點(diǎn)的人則各自解讀。
“中
小城市派”把美國作為城市規(guī)模均衡發(fā)展的典范。的確，美國的城市人口數(shù)量普遍少于中國，且美國大城市的功能也不如中國集中。在美國，有大量知名企業(yè)，甚至
是大型銀行的總部都位于人口只有幾十萬的中小型城市，高等院校的分布就更為分散，無怪乎不少中國學(xué)生到美國上學(xué)后都感嘆自己住在“村子”里。
而“大城市派”同樣也以美國的例子支撐自己的論證。陳斌就列出數(shù)字，在美國，2012年居住在100萬人口以上的都市區(qū)的人口比重為48%，聚居在環(huán)大西洋與環(huán)太平洋東西海岸的人口比前一年凈增1個百分點(diǎn)。
平
心而論，美國的情況用哪一種框架來說都未必完全恰當(dāng)。美國的城市人口數(shù)量普遍不太多，且美國的城市等級結(jié)構(gòu)比較均衡，這是事實(shí)。另一方面，美國的人口和經(jīng)
濟(jì)高度集中在沿海地區(qū)，這也是事實(shí)，80%以上的人口和經(jīng)濟(jì)集中在東西海岸及東北的五大湖沿岸，這種沿海和內(nèi)陸地區(qū)的人口、經(jīng)濟(jì)分布不均衡明顯存在。
七
在中國，人口的大規(guī)模流動不可避免。
從
宏觀角度來看，經(jīng)濟(jì)全球化背景下全球范圍內(nèi)的貨物和資本流動，使得沿海地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占得先機(jī)。近年來，中國的出口加工產(chǎn)業(yè)部分向內(nèi)陸轉(zhuǎn)移，但內(nèi)陸承接
的多是電子產(chǎn)品等單價較高、主要依靠陸路或空中運(yùn)輸?shù)漠a(chǎn)品，常規(guī)的制造業(yè)產(chǎn)品基地很難向內(nèi)陸轉(zhuǎn)移，這正是陸海運(yùn)輸成本差異導(dǎo)致的。因此，中國人口更多地流
向沿海地區(qū)就業(yè)，人口分布重心從內(nèi)陸向沿海移動，整體趨勢不會改變。
完全依靠“就地城鎮(zhèn)化”，很難在當(dāng)?shù)匦纬升嫶蟮漠a(chǎn)業(yè)集群，自然難以吸納有效就業(yè)。一些地方的“城鎮(zhèn)化”運(yùn)動最終造成空城、“鬼城”，也與此相關(guān)。因而，支持人口向沿海遷徙的論者強(qiáng)調(diào)，要讓“城鎮(zhèn)化”真正是“水到渠成”的自然進(jìn)程，就要允許人口向“北上廣”地區(qū)的集聚。
八
另一方面，大城市人口紓解可能要從體制改革著手。
美國城市等級結(jié)構(gòu)分散的一個重要原因，在于美國的“小政府”體制。美國的城市建設(shè)基本全賴市場力量，政府投資的因素非常少。美國的大城市，很多都不是州府，許多州的首府至今仍然是中小城市。
而
在中國情況恰恰相反，中國的城市化過程中始終有相當(dāng)明顯的“行政主導(dǎo)”色彩。政治中心和經(jīng)濟(jì)中心高度重疊。全國層面上，直轄市占有的政治資源最多，相應(yīng)的
社會福利、公共服務(wù)也最好。在一省之內(nèi)，省會城市又是公共資源最為集中的城市。這種城市等級制度，加劇了外來人口為了更好的教育、醫(yī)療與日常消費(fèi)體驗(yàn)及更
好的法治與公共治理環(huán)境的原因，向大城市遷移的動機(jī)。
當(dāng)政府無法限制這種遷移的時候，只有通過大城
市的戶籍壁壘來限制外來人口享受當(dāng)?shù)氐纳鐣＠凸卜?wù)。然而當(dāng)?shù)丶扔械漠a(chǎn)業(yè)不會因?yàn)檫@種限制而轉(zhuǎn)移出去。以北京為例，由于其政治、經(jīng)濟(jì)、金融資源高度
集中，使得大量與之相關(guān)的產(chǎn)業(yè)不得不聚集于此，這些功能很難向外分散。在中國，政治資源對商業(yè)經(jīng)營的直接影響，更促使中國企業(yè)更多選擇將總部設(shè)在更接近權(quán)
力的地方，這一點(diǎn)和美國完全不同。
要使中國的經(jīng)濟(jì)和就業(yè)分布更趨分散，一個重要的方面是政府職能的轉(zhuǎn)變。只有當(dāng)企業(yè)不再需要和政府打太多交道的時候，政治中心和經(jīng)濟(jì)中心才可能逐漸分離，特大城市和大城市的功能才有可能更多疏散到其他城市。
九
但也要承認(rèn)，資源環(huán)境的約束是客觀存在的。
不管是有意無意，《南方周末》12月19日的“方舟評論”，打出的標(biāo)題里只有“長珠三角”，而沒有提京津地區(qū)。即使是最贊成自由市場經(jīng)濟(jì)原則的人，也很難對京津冀地區(qū)當(dāng)前嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境形勢視而不見了。
有
人認(rèn)為，北京完全可以容納3500萬人口，北京市應(yīng)該按照這樣的標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行城市規(guī)劃?，F(xiàn)在北京城市規(guī)劃和建設(shè)的亂象正是因?yàn)橐?guī)劃思路有問題造成的。但是，
對于北京面臨的嚴(yán)重缺水等問題，持這種論者的人并不能給出滿意的答案。北京目前的大量資源，實(shí)質(zhì)上依靠其特殊政治地位調(diào)取，為了保障北京的各種需求，其周
邊地區(qū)已付出相當(dāng)沉重的代價。
長三角、珠三角同樣面臨資源短缺，但相對而言比北京的情勢要好得多?，F(xiàn)在最迫切的問題，或許是建立一整套反映資源環(huán)境成本的價格體系，以及跨省的生態(tài)補(bǔ)償體系，從而實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)利益的平衡，并保證資源利用的可持續(xù)性。
十
要之，中國人口從內(nèi)陸向沿海的遷移不可避免。
如果政府與市場的關(guān)系不能得到徹底的改變，政治中心和經(jīng)濟(jì)中心的高度重疊狀態(tài)也將持續(xù)，這將使直轄市、省會城市和計(jì)劃單列市作為經(jīng)濟(jì)高度集聚的地區(qū)，保持較快速的人口增長。
如
果大城市的功能開始向周邊城市疏散，這種現(xiàn)象在沿海和內(nèi)陸的發(fā)生也肯定是非均衡的。在現(xiàn)有三大都市圈中心城市周邊的大中城市，或許將聚集更多的人口。在過
去存在短板的“山東半島南部——蘇北”“海峽西岸”“北部灣”等沿海地區(qū)，可能是三大都市圈部分產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要方向，也會成為未來城鎮(zhèn)化的重要空間。
十一
需要指出的是，即使贊成現(xiàn)有的戶籍分類管理思路，不少論者也對城市根據(jù)自身需要篩選新進(jìn)城人口的主張多有批評。
國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心規(guī)劃委員會副主任袁崇法近日在接受采訪時闡述了他的理念：
“應(yīng)
該在統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)下設(shè)置不同城市的差異化政策。他認(rèn)為可以選擇就業(yè)和居住兩個條件，再區(qū)分不同等級城市設(shè)置不同年限，比如小城市和重要城鎮(zhèn)，兩年可以落戶，中
等城市三五年，大城市五年以上，特大型城市十年以上。只有按年限條件，這是市場的選擇，不是政府的選擇，因此是公平的。
“不能用挑選人的政策，比如按照學(xué)歷、技術(shù)品種等設(shè)定的打分制。因?yàn)橐粋€城市并不需要清一色的博士生、海歸，比如快遞行業(yè)，就不需要多高的文化水平。城市是以產(chǎn)業(yè)為中心、多層次多領(lǐng)域人群共處的地方，不是封建王朝的城堡，那是一個權(quán)貴居住的地方，可以挑選誰來入住。”
以居住年限來確定能否“落戶”，體現(xiàn)特大城市、大城市和中小城市的差異，或許是既體現(xiàn)對人口分布的引導(dǎo)、又尊重市場作用的一種政策選擇。但地方政府按照這種路徑調(diào)整人口管理政策可能性已經(jīng)很小，實(shí)現(xiàn)大城市人口控制目標(biāo)，傳統(tǒng)的行政管控手段恐難退場。
