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中國養(yǎng)老保險制度的整體改革方案設(shè)計已經(jīng)啟動。據(jù)了解，其內(nèi)容涉及破除養(yǎng)老金雙軌制、做實(shí)空賬、提高養(yǎng)老金統(tǒng)籌層級與養(yǎng)老基金入市投資等多方面。

接近人社部的人士透露，4月時，新一屆政府各副總理分工落定后，國務(wù)院總理李克強(qiáng)就多項重點(diǎn)領(lǐng)域改革作出部署，以三個月為期，要求各分管副總理拿出方案。

其中，在收入分配改革的大框架下，分管社會保障的副總理馬凱向人社部下達(dá)任務(wù)，要求在今年上半年拿出兩個領(lǐng)域的改革方案。其一為公務(wù)員薪酬體系改革方案，由人社部副部長何憲負(fù)責(zé)；其二為養(yǎng)老金制度改革方案，由人社部部長尹蔚民直接負(fù)責(zé)。

4月25日，人社部一季度新聞發(fā)布會上，發(fā)言人尹成基亦證實(shí)，人社部正在進(jìn)行養(yǎng)老保險制度的“頂層設(shè)計”，這“是當(dāng)前重點(diǎn)工作”。

尹成基概括，這一改革，是要從整體上完善中國的養(yǎng)老保險制度，其原則是增強(qiáng)公平性、適用流動性、保證可持續(xù)性。目前，人社部正就此聽取各方意見，進(jìn)行研究和論證。

據(jù)了解，這一輪養(yǎng)老金改革，很可能沿襲本輪醫(yī)改的操作方式，多方征集意見后，匯集成數(shù)套方案，面向社會公開討論，最后整合執(zhí)行。

一位參與方案討論的人士分析，2013年政府工作報告未沿用過去官方話語體系中常用的“提高待遇、穩(wěn)步推進(jìn)”等提法，是“頂層設(shè)計”正在醞釀的表現(xiàn)。這位人士認(rèn)為，過去十年，中國的養(yǎng)老金制度在擴(kuò)大覆蓋面上成績明顯，但在最關(guān)鍵的制度可持續(xù)性、彌補(bǔ)空賬、承擔(dān)轉(zhuǎn)制成本、破除雙軌制等“攻堅性”改革上，幾乎沒有推進(jìn)。

而未來十年，財政負(fù)擔(dān)的將顯著擴(kuò)大、社會矛盾的進(jìn)一步激化，已容不得繼續(xù)拖延。如何看待當(dāng)前的中國基本養(yǎng)老金制度，以什么樣的力度推動改革，如何支付改革成本，皆是無法繞過的核心問題。

養(yǎng)老金之憂

自1997年始建立的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險（下稱城職保），是中國養(yǎng)老保險制度的主體，歷史最長。其覆蓋城鎮(zhèn)就業(yè)的企業(yè)職工，截至2013年3月底，全國有3.06億人參加這一制度。2009年底，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險（下稱新農(nóng)保）建立并迅速推廣，這是第一個面向農(nóng)民的國家養(yǎng)老金計劃。2011年起，作為一項補(bǔ)丁制度，面向數(shù)千萬城鎮(zhèn)非正規(guī)部門就業(yè)者和無業(yè)居民的城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險（下稱城居保）也得以建立。到今年3月底，參加新農(nóng)保、城居保兩項制度的參保者達(dá)到4.86億人。

從覆蓋率上看，中國的養(yǎng)老金制度處于歷史上最好的時期。理論上，無論何種就業(yè)形態(tài)，所有人群都在制度保護(hù)之下，并有財政資金和國家承諾做后盾。

但這背后，也隱藏著危機(jī)。養(yǎng)老保險是一種社會保險制度，其基本原理和運(yùn)行規(guī)則，應(yīng)當(dāng)是強(qiáng)調(diào)自身財務(wù)平衡，不能過度依賴財政資金，歐債危機(jī)即為殷鑒。

從世界范圍看，養(yǎng)老金制度大體分為現(xiàn)收現(xiàn)付制和完全積累制兩種。前者是由工作者供養(yǎng)退休者，下一代人支持上一代人；后者是由勞動者自身工作時的積蓄，支持其本人退休后的收入。中國的基本養(yǎng)老金中統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶并存的設(shè)計，本意是將兩種制度加以融合，取長補(bǔ)短，但囿于中國養(yǎng)老制度的先天不足，其設(shè)計初衷并未實(shí)現(xiàn)，最終失去了自身平衡能力，走上了過度依賴財政資金補(bǔ)血的路徑。

按照人社部的數(shù)據(jù)，截至2012年底，全國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)存2.39萬億元。“養(yǎng)老金不存在支付缺口”的說法，被官方屢屢強(qiáng)調(diào)。但一個必須面對的現(xiàn)實(shí)是，自1998年至今，各級財政對養(yǎng)老金的累計轉(zhuǎn)移支付已達(dá)到1.27萬億元，這意味著，養(yǎng)老金累計結(jié)余的一半以上來自財政投入。

2010年，全國養(yǎng)老基金當(dāng)期繳費(fèi)收入1.11萬億元，當(dāng)期基金支出1.056萬億元，若無當(dāng)年1954億元的財政補(bǔ)貼，當(dāng)期結(jié)余僅有555億元，且有14個省份當(dāng)期收不抵支。隨著支付壓力的增加，每年轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額持續(xù)上漲，1998年的補(bǔ)貼資金只有24億元，2012年已經(jīng)激增至2648億元。可以預(yù)見的是，隨著老齡化加劇，這一數(shù)字還將攀升。

看上去，除去財政補(bǔ)貼部分，目前的養(yǎng)老基金自身結(jié)余仍有1萬多億元，但由于目前的養(yǎng)老金統(tǒng)籌層級低，各地區(qū)之間無法橫向調(diào)劑，若財政補(bǔ)貼不及時，一些地區(qū)的當(dāng)期支付缺口將立即顯現(xiàn)。

即便不考慮地區(qū)差異，從總體數(shù)字來看，萬億元積累額也將很快耗光。清華大學(xué)公共管理學(xué)院的研究團(tuán)隊測算，在企業(yè)職工養(yǎng)老保險參保率上漲，GDP高速增長，不斷增加工資（增長率8.7％）和繳費(fèi)基數(shù)，養(yǎng)老金替代率約為社會平均工資51％的條件下，最樂觀的估算結(jié)果是可維持到2020年，屆時將出現(xiàn)3377億元的養(yǎng)老基金缺口。依此計算，這一年的財政補(bǔ)貼額將增長到萬億元以上。

在遠(yuǎn)期的未來，情況則更悲觀。按照北京大學(xué)教授黃益平等學(xué)者的研究，長期來看中國政府最大的財政風(fēng)險是養(yǎng)老金缺口，未來養(yǎng)老金總負(fù)債將占GDP的62％－97％，隨著養(yǎng)老金支出的迅速上升，甚至有可能超過國有資產(chǎn)總額。

經(jīng)濟(jì)學(xué)家胡祖六也認(rèn)為，雖然目前中國財政支出狀況良好，但隨著以后社會福利的上升，環(huán)境、公共醫(yī)療等各種“欠債”的追趕，這一類財政支出可能將達(dá)到GDP的50％，未來是否可持續(xù)，應(yīng)當(dāng)審慎。

回溯國際歷史，上世紀(jì)80年代，撒切爾和里根當(dāng)政時期，英美對社會保障制度進(jìn)行了廣泛、嚴(yán)厲的瘦身改革，直接動力來自1973年世界金融危機(jī)后，各國財政的不堪重負(fù)，以及“二戰(zhàn)”后嬰兒潮一代將在2010年開始退休、人口贍養(yǎng)率變化的老齡化壓力。目前，這兩大改革動因，在中國正逐步成為現(xiàn)實(shí)。

直面核心問題

此番養(yǎng)老金改革，應(yīng)當(dāng)達(dá)成什么目標(biāo)，決定了改革的內(nèi)容與深度。

按照十八大報告中表述以及人社部部長尹蔚民的表態(tài)，改革應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)公平性、適用流動性、保證可持續(xù)性。按照這一原則，“小修小補(bǔ)”已不足夠，應(yīng)當(dāng)直面制度核心問題。

一直以來，雙軌制被視為養(yǎng)老制度的最大不公。

目前，中國機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的4000萬職工并不進(jìn)入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度，而由財政直接給發(fā)退休金。2012年全國企業(yè)職工養(yǎng)老金平均1900元，而同期機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員退休金是其2倍到3倍，這一懸殊差距日益引起公眾不滿。

根據(jù)2006年原人事部、財政部印發(fā)的通知，公務(wù)員和事業(yè)單位退休人員皆按照其在職工資職務(wù)工資（崗位工資）和級別工資（薪級工資）之和的一定比例計發(fā)。其中，工作年限滿35年的按90％計發(fā)；工作年限滿30年不滿35年的，按85％計發(fā)；工作年限滿20年不滿30年的，按80％計發(fā)。與此同時，城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老金占其退休前工資的比例一路下滑，從最初的58％已滑至如今的45％。雙軌間的鴻溝日益擴(kuò)大。

目前，公務(wù)員養(yǎng)老仍沿用舊制，事業(yè)單位改革雖行至半程，其養(yǎng)老制度卻亂象叢生。全國事業(yè)單位人員3000萬人中，有約1000萬人仍由傳統(tǒng)財政供養(yǎng)，始終未曾繳費(fèi)。剩余約2000萬人自上世紀(jì)90年代中期起陸續(xù)參加了社保制度改革，參照城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老制度，個人按照月工資8％開始繳費(fèi)，進(jìn)入城職保養(yǎng)老基金。但是，當(dāng)他們退休后，卻仍然按照在職工資的80％－90％的水平領(lǐng)取退休金。

這種只改前端、不改后端的方式，形成“多輸”局面。對事業(yè)單位人員而言，每月繳納8％的費(fèi)用，意味著其在職時收入的下降；而這部分事業(yè)單位人員只繳了少量的錢，卻按照城鎮(zhèn)職工的兩倍支取養(yǎng)老金，事實(shí)上造成了企業(yè)職工供養(yǎng)事業(yè)單位人員的后果，進(jìn)一步損害了養(yǎng)老基金的財務(wù)平衡；對財政資金來說，雖短期內(nèi)甩掉了事業(yè)單位退休金的支付“包袱”，但當(dāng)城職保基金收不抵支時，仍需動用財政資金補(bǔ)足。

不過，學(xué)界普遍認(rèn)為，若將機(jī)關(guān)、事業(yè)單位人員退休金并入城職保，“腰斬”其待遇，改革阻力過大，并不現(xiàn)實(shí)。改革路徑設(shè)計，必須穩(wěn)定被改革者心理預(yù)期——過渡期內(nèi)，不大幅降低其待遇；差距部分，以職業(yè)年金進(jìn)行彌補(bǔ)。

職業(yè)年金在結(jié)構(gòu)上類似企業(yè)年金，是基本養(yǎng)老保險制度的補(bǔ)充。

國務(wù)院曾在2008年2月決定，在山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市先期開展事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革試點(diǎn)，與事業(yè)單位分類改革配套推進(jìn)。此時，便已明確了“事業(yè)單位與企業(yè)職工養(yǎng)老金并軌，建立職業(yè)年金彌補(bǔ)差額”的改革路徑。2011年7月的發(fā)布會上，人社部發(fā)言人尹成基也曾表示，人社部正在起草專項的職業(yè)年金辦法，作為事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革試點(diǎn)的配套政策，但是如今這一辦法仍未面世。

而各試點(diǎn)省市普遍沒有明確改革后養(yǎng)老金水平是否變化的預(yù)測和承諾，只籠統(tǒng)地提到要建立職業(yè)年金，缺乏具體細(xì)節(jié)和彌補(bǔ)措施，參與試點(diǎn)者“人人自?！?，消極回應(yīng)，最終致使改革試點(diǎn)進(jìn)展緩慢。

2013年5月，人社部副部長胡曉義公開表示，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度改革不能單打獨(dú)斗，而是要在一個總體的改革框架下來進(jìn)行。其中包括機(jī)構(gòu)分類、人事制度、工資分配、財政保障等多方面的配套措施?！皩τ谶@方面的改革，我們知道公眾有很多的反映，我們一樣也很著急，但我們這次一定要力爭改革能夠成功，不能做一個 夾生飯 ，半道又退回來了?！焙鷷粤x說。

此外，由于養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌層級低，基金沉淀在縣市一級財政專戶，由縣市一級政府負(fù)責(zé)。因此，不但三種養(yǎng)老保險之間無法轉(zhuǎn)移接續(xù)，同一險種也存在跨地區(qū)無法攜帶的問題。對此，解決之道唯有一途——基本養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌。此前，人社部更傾向于“小修小補(bǔ)”的改革方案，著力于各類險種之間的轉(zhuǎn)移接續(xù)，希望以此解決流動性問題。

2012年11月26日，人社部對《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》公開征求意見。這份文件對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、新農(nóng)保、城居保繳費(fèi)人群之間的轉(zhuǎn)移接續(xù)作出規(guī)定。其基本原則是，個人賬戶儲蓄額可以全部攜帶并軌，但在繳費(fèi)年限計算上，職工基本養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)入新農(nóng)保、城居保，原繳費(fèi)年限可以直接承認(rèn)接續(xù)，但新農(nóng)保、城居保轉(zhuǎn)入職工保險的，年限不得累計計算。這一《辦法》被學(xué)界評價為“補(bǔ)丁”政策，因其只支持了人群從城市到農(nóng)村的單向流動，并不支持城鎮(zhèn)化的向上流動，缺少吸引力。

實(shí)際上，若不能做到養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，類似轉(zhuǎn)移接續(xù)方案，對參保人并無吸引力。2010年初，《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》出臺，理論上，農(nóng)民工跨省流動，可以將養(yǎng)老金攜帶轉(zhuǎn)移。但由于手續(xù)繁雜，2011年，全國辦理跨省轉(zhuǎn)移手續(xù)的農(nóng)民工總量只有24.4萬人，僅占當(dāng)年參保農(nóng)民工的0.6％，影響微乎其微。

改革成本幾何

按照財政部財政科學(xué)研究所提供的數(shù)據(jù)，目前全國退休事業(yè)單位職工月均養(yǎng)老金約為企業(yè)退休職工的1.8倍，年均離退休費(fèi)總支出1400億元，其中大約一半來自財政撥款，另一半為自籌；而全國退休公務(wù)員養(yǎng)老金水平是企業(yè)職工的2.1倍，每年大約需要700億元，均由財政全額撥款。與財政對城職保的補(bǔ)貼對比可以看出，這部分支出已占財政對全部養(yǎng)老金負(fù)擔(dān)的三分之一強(qiáng)。

除了不公平的問題，機(jī)關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老金制度沒有設(shè)立個人賬戶，因此無法投資運(yùn)營，在資本市場實(shí)現(xiàn)保值增值，意味著財政負(fù)擔(dān)將飛速攀升，政府責(zé)任無法擺脫。

對于雙軌制的改革，必先期付出成本，短期內(nèi)財政壓力將明顯加大。具體來說，財政需要多花兩筆錢。

第一筆，財政需要為機(jī)關(guān)和事業(yè)單位職工額外繳納工資總額的20％，以實(shí)現(xiàn)與城職保的并軌；第二筆，是建立職業(yè)年金制度中雇主繳納的這部分，約為在職工資的5％。

按照中國社科院世界社會保障中心主任鄭秉文（微博）的測算，假如從2008年當(dāng)年開始同時把機(jī)關(guān)和事業(yè)單位納入改革，全國的財政負(fù)擔(dān)占GDP比例發(fā)展趨勢可分為四個階段：2009年－2013年，支出增幅較為明顯；2014年－2020年，支出占GDP比重呈平滑下降趨勢，原因是經(jīng)濟(jì)增長速度趨緩導(dǎo)致工資增長率下降；2021年－2048年，頭六七年里支出增長比較緩慢，后期較快，到2048年達(dá)到峰值。到2049年的節(jié)點(diǎn)之后，改革收益逐漸顯現(xiàn)，改革后的支出將小于不改革支出，越往后，收益越明顯。

選取不同的人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)增長率、養(yǎng)老金替代率參數(shù)，測算出的轉(zhuǎn)制成本差距很大。清華大學(xué)教授楊燕綏計算，若將機(jī)關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老金替代率略為降低，改革20年－28年后，并軌的基本養(yǎng)老金可以實(shí)現(xiàn)財務(wù)平衡，傳統(tǒng)退休金退出市場，統(tǒng)一的國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金長成。

此外，在保證養(yǎng)老金可持續(xù)性方面，則需強(qiáng)化制度自身造血能力，完成統(tǒng)籌、個人“雙賬戶”保險結(jié)構(gòu)的設(shè)計初衷，即做實(shí)個人賬戶，允許養(yǎng)老基金進(jìn)入資本市場保值增值。

但是，各部委間對于此項改革的意見并不統(tǒng)一。

目前，全國做實(shí)的個人賬戶僅3000多億元，被挪用作當(dāng)期支付的空賬額已超過2萬億元。據(jù)知情者透露，在此前的討論中，財政部對做實(shí)個人賬戶不積極，因為這意味著財政支出立即增加，除去當(dāng)期支付的轉(zhuǎn)移支付，財政還要增加做實(shí)賬戶的支出。

去年初，養(yǎng)老基金投資運(yùn)營體制改革一度啟動，在方案抉擇階段，人社部和全國社?；鹄硎聲驮ち覡帄Z對基金的受托權(quán)，后由于爭議過大，改革被暫行擱置。

“養(yǎng)老金改革復(fù)雜重大，中央應(yīng)當(dāng)破除部門利益阻撓，各部委也當(dāng)有大局觀念?！庇袑W(xué)者評價。

無論計算結(jié)果是什么，結(jié)論是明顯的：若不改革，短期內(nèi)財政負(fù)擔(dān)輕，但遠(yuǎn)期債務(wù)難以承受；若改革，短期內(nèi)需承擔(dān)財政壓力的痛苦，但長遠(yuǎn)看，制度是健康和可持續(xù)的。本屆政府面對的，正是在長痛和短痛間作出選擇。

誰來埋單

那么，改革的錢從哪里來？

全國社會保障基金理事會黨組書記戴相龍曾多次公開建議，通過劃撥國有資產(chǎn)擴(kuò)充全國社會保障儲備基金。到2012年底，全國國有資產(chǎn)近70萬億元，其中，中央企業(yè)有30多萬億元。按2012年8月末市場價格統(tǒng)計，中央系統(tǒng)持有的上市公司市值達(dá)到9.7萬億元，其中，國有股超過51％的有2萬多億元。戴相龍的建議包括，規(guī)范上市企業(yè)國有股劃撥社保基金制度；中央企業(yè)上繳中央資本收益的30％劃撥社?；?；逐步將國有股超過51％部分劃入全國社?；稹?br>
今年3月，財政部部長樓繼偉在中國發(fā)展高層論壇上表示，國有企業(yè)的利潤分紅是作為國有資本金資本經(jīng)營預(yù)算的收入來源，目前其集中比例還不高，未來，會不斷地提高國有企業(yè)利潤交到公共預(yù)算中的比例。

有學(xué)者做過測算，以上海為例，假如將2011年作為事業(yè)單位養(yǎng)老金改革的起始節(jié)點(diǎn)，總轉(zhuǎn)制成本為3885億元，并在今后76年內(nèi)逐漸顯現(xiàn)，不計利率等經(jīng)濟(jì)因素的影響，上海地方財政平均每年要承擔(dān)的轉(zhuǎn)制成本將在50億元左右。其中2011年會出現(xiàn)成本最大值130億元，以后轉(zhuǎn)制成本現(xiàn)值逐年下降——2025年左右降至100億元，2050年左右降至40億元，2060年左右降至20億元。

2012年上海全年地方財政收入3743.71億元，研究認(rèn)為，在改革的前五年內(nèi)，單憑地方財政，難以承擔(dān)改革成本。上海財稅尚且充裕，若改革放眼全國，中央、地方財政責(zé)任如何劃分更需明晰，這涉及央地財稅關(guān)系、財權(quán)、事權(quán)的重新劃分。

責(zé)任劃分的不明確，可能將導(dǎo)致改革失敗。一個教訓(xùn)是，做實(shí)個人賬戶試點(diǎn)自2001年起至今已13年，目前，中央和地方兩級財政共同承擔(dān)個人賬戶空賬做實(shí)之責(zé)。其中，中央政府負(fù)擔(dān)做實(shí)個人賬戶引起的現(xiàn)收現(xiàn)付不足部分的固定百分比，其補(bǔ)貼額度如果少于統(tǒng)籌發(fā)放缺口，則需地方政府自籌資金補(bǔ)足。在以新增稅收且以地方政府為主要負(fù)擔(dān)者的制度下，做實(shí)個人賬戶的進(jìn)展實(shí)為緩慢。現(xiàn)在做實(shí)部分尚不足全部空賬的七分之一，其一大原因被許多學(xué)者認(rèn)為是中央財政在其中承擔(dān)責(zé)任過少。

2012年，時任中國投資有限責(zé)任公司董事長的樓繼偉曾撰文闡述其財稅思路。他認(rèn)為，從財力分配來看，中央集中了全國財政收入的53％左右，但是中央財政支出只占全國的20％。下一步改革的方向，應(yīng)當(dāng)合理進(jìn)行中央地方間的職能和財力分配，把國家應(yīng)該管理的事務(wù)管起來。

樓繼偉表示，中國是唯一的養(yǎng)老保險由地方管理的國家。養(yǎng)老保險涉及勞動力的全國流動，在國外都是聯(lián)邦或中央政府管理。信息處理越復(fù)雜，越可能造成信息不對稱的事項，越應(yīng)讓地方管理，因為地方政府熟悉基層事務(wù)，比中央政府容易識別信息不對稱。而社會保險中養(yǎng)老保險信息相對簡單，只需知道人們的年齡、生死、就業(yè)狀況。相比之下，醫(yī)療保險還要知道身體情況、藥品、醫(yī)院等，而且信息高度不對稱。所以，相較而言，養(yǎng)老保險國家有條件全面管理，而醫(yī)療保險可能需要國家和地方政府合作管理。

“中央要在支出上占更大的比重。”樓繼偉總結(jié)說。